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新型城鎮(zhèn)化試點釋放三大積極信號
發(fā)布日期：2015年02月11日瀏覽次數(shù)：次
國家發(fā)改委等11部門近日聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知》及《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》（下稱《方案》），將江蘇、安徽兩省和包括寧波等62個城市（鎮(zhèn)）列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)，旨在為全國探索可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和模式，并公布了推進時間表。
值得注意的是，《方案》不僅涉及諸多省份地區(qū)的中小城鎮(zhèn)，還涉及北、上、廣等特大城市，同時吸收了四個直轄市的部分地區(qū)參與試點。其中，北京市通州區(qū)、重慶市主城九區(qū)、上海市金山區(qū)以及天津市薊縣均在列。一時間，輿論關(guān)注以“北京試點積分落戶、探索新型城鎮(zhèn)化道路”的討論聲為主四散開來。
就此，中國經(jīng)濟時報記者采訪了本報觀察家、中國人民大學(xué)發(fā)展中國家經(jīng)濟研究中心主任彭剛，以發(fā)展經(jīng)濟學(xué)視角前瞻了《方案》對我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可能帶來的影響。他認為，此次試點將全部試點地區(qū)方案要點予以公布，其間存在的規(guī)律性和普遍性一致對外釋放了三大積極信號：積極推進戶籍改革、力促公共服務(wù)均等化以及重用市場化力量參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。
為深化戶籍改革積累經(jīng)驗
梳理《方案》全文發(fā)現(xiàn)，該方案提出了國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點總體實施方案，明確了指導(dǎo)思想和基本原則，以及試點范圍、時間和主要任務(wù)。此外，將兩省及62市（鎮(zhèn)）的實施方案要點一并列明，共計287頁，全文約13萬余字，可謂詳盡、具體。
在彭剛看來，其目的正是要對外表明新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)圍繞綜合改革，凸顯“人”的城鎮(zhèn)化的核心理念。首當(dāng)其沖就是普遍性選擇圍繞外來人口本地化、農(nóng)民市民化做文章，“這在賦予地方突破戶籍限制、打破戶籍藩籬政策依據(jù)的同時，無異于抓準(zhǔn)了新型城鎮(zhèn)化推進的主要障礙，彰顯了提速布局城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略預(yù)期。”
綜觀《方案》所列各試點地區(qū)的方案要點可見，圍繞戶籍制度改革落實積分落戶、居住證制度等內(nèi)容成為各試點地區(qū)普遍采用的表述和涉及的重點內(nèi)容，其中，廣州市、北京市通州區(qū)更是直接表明了“推進積分落戶政策,制定積分落戶試行管理辦法”的態(tài)度。
而在時間方面，《方案》明確，各試點單位于2014年年底前開始試點，在2017年取得階段性成果，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，于2018—2020年，逐步在全國范圍內(nèi)推廣試點地區(qū)的成功經(jīng)驗。
彭剛認為，明晰了時間表的任務(wù)部署，有助于公眾形成監(jiān)督試點地區(qū)兌現(xiàn)任務(wù)目標(biāo)的預(yù)期，尤其是北京、廣州等特大型城市積極部署以積分落戶政策為依托推進戶籍制度改革的步伐，正是意在為將來深入推進戶籍制度改革積累經(jīng)驗。
公共服務(wù)均等化將弱化戶籍概念
彭剛認為，《方案》傳遞了黨中央和國家推進新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略要求，其決策是重大的、作用是重要的、意義是深遠的。他強調(diào)，我國長期作為發(fā)展中國家，本質(zhì)特征就是雙元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，而著眼于取消城鄉(xiāng)差別正是構(gòu)建現(xiàn)代社會和新型城鎮(zhèn)化所必需的。
“因此，必須盡快改變雙元結(jié)構(gòu)，借助打破嚴格戶籍分割的契機，積極推進公共服務(wù)均等化。”彭剛說，自改革開放以來的很長時間里，城市改革和人均收入的提升都是領(lǐng)先于農(nóng)村地區(qū)的。這導(dǎo)致了城鄉(xiāng)收入和生活水平出現(xiàn)巨大差異。
彭剛認為，現(xiàn)階段，隨著收入分配差距拉大，社會階層化現(xiàn)象越來越明顯，距離我們的現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)差距越來越大。而《方案》通過具體政策舉措，旨在促使一部分流動人口尤其是農(nóng)業(yè)人口市民化，意義十分重大。
“這顯示了新型城鎮(zhèn)化的根本難點正在得到突破。”彭剛說，這也意味著，國家對長久以來不肯觸碰的綁定戶籍提供公共服務(wù)的“痼疾”，終于拿起“手術(shù)刀”，“城鎮(zhèn)化不僅僅是經(jīng)濟發(fā)展過程，更是社會進步的具體表現(xiàn)。”
《方案》要求，實行改革試點進展情況年度評估報告制度，總結(jié)試點經(jīng)驗，完善試點內(nèi)容，以點帶面，梯次推進，逐步擴大試點范圍，及時推廣試點成功經(jīng)驗。彭剛認為，這表明了推進新型城鎮(zhèn)化試點的意義所在，即根據(jù)不同地區(qū)的實際情況形成足以輻射其周邊地區(qū)的示范、可復(fù)制和推廣的經(jīng)驗。
“示范效應(yīng)的可推廣和可復(fù)制至關(guān)重要，切忌出現(xiàn)推行一段時間就不了了之的局面。”彭剛說，將戶籍制度改革置于新型城鎮(zhèn)化構(gòu)建的范疇中，對于我國全面推進戶籍制度改革而言，勢必將積累更多科學(xué)可借鑒的經(jīng)驗，為日后長期弱化戶籍概念，轉(zhuǎn)而邁向積極推進公共服務(wù)均等化的發(fā)展上來也將形成長期利好。
踐行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的市場化路徑
《方案》在總體要求中指出，建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制。把地方政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，編制公開透明的城市政府資產(chǎn)負債表，建立健全地方政府債券發(fā)行管理制度，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。依據(jù)城市規(guī)劃編制城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和融資規(guī)劃，針對不同項目性質(zhì)設(shè)計差別化融資模式與償債機制。理順市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價格形成機制，放寬準(zhǔn)入，完善監(jiān)管，制定企業(yè)通過政府和社會資本合作（PPP）等模式進入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營。
對于地方政府而言，這項要求無異于在地方城鎮(zhèn)化特別是公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上賦予了地方更大權(quán)力，其中，開拓融資渠道可謂正中“地方城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口巨大”的下懷。在試點地區(qū)的方案重點中，諸如鼓勵企業(yè)通過PPP模式進入公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域，探索將經(jīng)營性項目、準(zhǔn)公益性項目和公益性項目有機組合等內(nèi)容成為試點地區(qū)普遍采取的措施內(nèi)容。
彭剛認為，我國城鄉(xiāng)分布廣泛，且不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀存在著巨大差異，如何尋找一條可為廣泛借鑒的途徑，供不同地區(qū)普遍采用著實考驗決策者的智慧。而根據(jù)十八屆三中全會明確提出讓市場發(fā)揮決定性作用的精神，《方案》也試圖讓各地普遍找到踐行城鎮(zhèn)化建設(shè)的市場化路徑，諸如PPP模式正是具體表現(xiàn)之一。
此外，彭剛提醒，根據(jù)《方案》所選的試點地區(qū)構(gòu)成，不難看出，涵蓋省級、直轄市、單列市、地級市、縣級市乃至建制鎮(zhèn)的試點地區(qū)分布，本意就是要體現(xiàn)梯度設(shè)置初衷，也可解讀出我國推進城鎮(zhèn)化的重要方向之一，即強調(diào)貫徹就地城鎮(zhèn)化。
他認為，全方位梯度轉(zhuǎn)移和改變農(nóng)民市民化的身份，因地制宜最為重要；而相較大城市流動人口問題的日益突出，就地轉(zhuǎn)移改變身份適宜我國更大部分地區(qū)的國情，也符合發(fā)達國家以及國際上通行的城鎮(zhèn)化客觀規(guī)律，“其間，市場力量不容小覷，且應(yīng)該得以善用和重用。”
值得注意的是，《方案》不僅涉及諸多省份地區(qū)的中小城鎮(zhèn)，還涉及北、上、廣等特大城市，同時吸收了四個直轄市的部分地區(qū)參與試點。其中，北京市通州區(qū)、重慶市主城九區(qū)、上海市金山區(qū)以及天津市薊縣均在列。一時間，輿論關(guān)注以“北京試點積分落戶、探索新型城鎮(zhèn)化道路”的討論聲為主四散開來。
就此，中國經(jīng)濟時報記者采訪了本報觀察家、中國人民大學(xué)發(fā)展中國家經(jīng)濟研究中心主任彭剛，以發(fā)展經(jīng)濟學(xué)視角前瞻了《方案》對我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可能帶來的影響。他認為，此次試點將全部試點地區(qū)方案要點予以公布，其間存在的規(guī)律性和普遍性一致對外釋放了三大積極信號：積極推進戶籍改革、力促公共服務(wù)均等化以及重用市場化力量參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。
為深化戶籍改革積累經(jīng)驗
梳理《方案》全文發(fā)現(xiàn)，該方案提出了國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點總體實施方案，明確了指導(dǎo)思想和基本原則，以及試點范圍、時間和主要任務(wù)。此外，將兩省及62市（鎮(zhèn)）的實施方案要點一并列明，共計287頁，全文約13萬余字，可謂詳盡、具體。
在彭剛看來，其目的正是要對外表明新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)圍繞綜合改革，凸顯“人”的城鎮(zhèn)化的核心理念。首當(dāng)其沖就是普遍性選擇圍繞外來人口本地化、農(nóng)民市民化做文章，“這在賦予地方突破戶籍限制、打破戶籍藩籬政策依據(jù)的同時，無異于抓準(zhǔn)了新型城鎮(zhèn)化推進的主要障礙，彰顯了提速布局城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略預(yù)期。”
綜觀《方案》所列各試點地區(qū)的方案要點可見，圍繞戶籍制度改革落實積分落戶、居住證制度等內(nèi)容成為各試點地區(qū)普遍采用的表述和涉及的重點內(nèi)容，其中，廣州市、北京市通州區(qū)更是直接表明了“推進積分落戶政策,制定積分落戶試行管理辦法”的態(tài)度。
而在時間方面，《方案》明確，各試點單位于2014年年底前開始試點，在2017年取得階段性成果，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，于2018—2020年，逐步在全國范圍內(nèi)推廣試點地區(qū)的成功經(jīng)驗。
彭剛認為，明晰了時間表的任務(wù)部署，有助于公眾形成監(jiān)督試點地區(qū)兌現(xiàn)任務(wù)目標(biāo)的預(yù)期，尤其是北京、廣州等特大型城市積極部署以積分落戶政策為依托推進戶籍制度改革的步伐，正是意在為將來深入推進戶籍制度改革積累經(jīng)驗。
公共服務(wù)均等化將弱化戶籍概念
彭剛認為，《方案》傳遞了黨中央和國家推進新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略要求，其決策是重大的、作用是重要的、意義是深遠的。他強調(diào)，我國長期作為發(fā)展中國家，本質(zhì)特征就是雙元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，而著眼于取消城鄉(xiāng)差別正是構(gòu)建現(xiàn)代社會和新型城鎮(zhèn)化所必需的。
“因此，必須盡快改變雙元結(jié)構(gòu)，借助打破嚴格戶籍分割的契機，積極推進公共服務(wù)均等化。”彭剛說，自改革開放以來的很長時間里，城市改革和人均收入的提升都是領(lǐng)先于農(nóng)村地區(qū)的。這導(dǎo)致了城鄉(xiāng)收入和生活水平出現(xiàn)巨大差異。
彭剛認為，現(xiàn)階段，隨著收入分配差距拉大，社會階層化現(xiàn)象越來越明顯，距離我們的現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)差距越來越大。而《方案》通過具體政策舉措，旨在促使一部分流動人口尤其是農(nóng)業(yè)人口市民化，意義十分重大。
“這顯示了新型城鎮(zhèn)化的根本難點正在得到突破。”彭剛說，這也意味著，國家對長久以來不肯觸碰的綁定戶籍提供公共服務(wù)的“痼疾”，終于拿起“手術(shù)刀”，“城鎮(zhèn)化不僅僅是經(jīng)濟發(fā)展過程，更是社會進步的具體表現(xiàn)。”
《方案》要求，實行改革試點進展情況年度評估報告制度，總結(jié)試點經(jīng)驗，完善試點內(nèi)容，以點帶面，梯次推進，逐步擴大試點范圍，及時推廣試點成功經(jīng)驗。彭剛認為，這表明了推進新型城鎮(zhèn)化試點的意義所在，即根據(jù)不同地區(qū)的實際情況形成足以輻射其周邊地區(qū)的示范、可復(fù)制和推廣的經(jīng)驗。
“示范效應(yīng)的可推廣和可復(fù)制至關(guān)重要，切忌出現(xiàn)推行一段時間就不了了之的局面。”彭剛說，將戶籍制度改革置于新型城鎮(zhèn)化構(gòu)建的范疇中，對于我國全面推進戶籍制度改革而言，勢必將積累更多科學(xué)可借鑒的經(jīng)驗，為日后長期弱化戶籍概念，轉(zhuǎn)而邁向積極推進公共服務(wù)均等化的發(fā)展上來也將形成長期利好。
踐行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的市場化路徑
《方案》在總體要求中指出，建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制。把地方政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，編制公開透明的城市政府資產(chǎn)負債表，建立健全地方政府債券發(fā)行管理制度，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。依據(jù)城市規(guī)劃編制城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和融資規(guī)劃，針對不同項目性質(zhì)設(shè)計差別化融資模式與償債機制。理順市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價格形成機制，放寬準(zhǔn)入，完善監(jiān)管，制定企業(yè)通過政府和社會資本合作（PPP）等模式進入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營。
對于地方政府而言，這項要求無異于在地方城鎮(zhèn)化特別是公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上賦予了地方更大權(quán)力，其中，開拓融資渠道可謂正中“地方城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口巨大”的下懷。在試點地區(qū)的方案重點中，諸如鼓勵企業(yè)通過PPP模式進入公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域，探索將經(jīng)營性項目、準(zhǔn)公益性項目和公益性項目有機組合等內(nèi)容成為試點地區(qū)普遍采取的措施內(nèi)容。
彭剛認為，我國城鄉(xiāng)分布廣泛，且不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀存在著巨大差異，如何尋找一條可為廣泛借鑒的途徑，供不同地區(qū)普遍采用著實考驗決策者的智慧。而根據(jù)十八屆三中全會明確提出讓市場發(fā)揮決定性作用的精神，《方案》也試圖讓各地普遍找到踐行城鎮(zhèn)化建設(shè)的市場化路徑，諸如PPP模式正是具體表現(xiàn)之一。
此外，彭剛提醒，根據(jù)《方案》所選的試點地區(qū)構(gòu)成，不難看出，涵蓋省級、直轄市、單列市、地級市、縣級市乃至建制鎮(zhèn)的試點地區(qū)分布，本意就是要體現(xiàn)梯度設(shè)置初衷，也可解讀出我國推進城鎮(zhèn)化的重要方向之一，即強調(diào)貫徹就地城鎮(zhèn)化。
他認為，全方位梯度轉(zhuǎn)移和改變農(nóng)民市民化的身份，因地制宜最為重要；而相較大城市流動人口問題的日益突出，就地轉(zhuǎn)移改變身份適宜我國更大部分地區(qū)的國情，也符合發(fā)達國家以及國際上通行的城鎮(zhèn)化客觀規(guī)律，“其間，市場力量不容小覷，且應(yīng)該得以善用和重用。”