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中國財政科學研究院長：PPP是不亞于市場化改革的一項重大改革
發(fā)布日期：2016年05月25日瀏覽次數：次
此次調研從貴州到云南，時間不長，但內容非常豐富。我對PPP的認識也有了進一步的提高。PPP是一件大事，我們有必要逐漸深化對PPP的認識，當然認識的深化是沒有止境的。
一、要立足動態(tài)實踐，避免PPP認識上的教條主義和經驗主義。
從時間維度來看，我國對PPP的探索經歷了較長時間。這種長期的探索已經突破了傳統(tǒng)的界域思維，即不再限定“這是政府的領域，那是市場的領域”，從過去強調的政府與市場的對立走向了政府與市場的合作。遺憾的是，我們的理論還跟不上實踐的這些變化。
我之所以說要避免教條主義，就是說不能按照國外的和書本上的定義來剪裁現(xiàn)實，看見的東西不一定是看透了的東西。所以，一定要認真對待豐富多彩的現(xiàn)實，各地PPP的探索都包含著許多創(chuàng)新的嫩芽。另外，要避免經驗主義，不能憑著感覺說，我們的所有做法都是合理的，也許在特定的條件下是合理的，但過一段時間，條件變了，可能就未必合理。
要真正認識PPP，應從大與小兩個方面看。從大的方面來看，PPP屬于公共治理的范疇，但在這里，公共治理采取了一種非行政運作方式，引進了市場和社會的因素，所以，我說它叫共治。共治是PPP基本的理念。進一步延伸，PPP實際上改變了資源的配置方式。過去兩只手是分開的，現(xiàn)在國家通過PPP把政府的手和市場的手協(xié)同起來，共同配置資源，實際上是政府讓出空間來調動社會資本的積極性、創(chuàng)造性。
從主體方面認識，PPP就是行為主體之間的一種合作。怎么把這種合作搞成功，這就涉及主體之間的收益和風險的共享和分擔問題。PPP涉及幾大結構的問題，其中最重要的就是風險結構、收益結構。
二、PPP是一場不亞于市場化改革的一項重大改革。
我認為，PPP將會改變整個社會的利益結構和風險結構。譬如，政府如果按照老的方式來搞基礎社會設施和公共服務的話，要多收錢，多收稅，如果公共服務可以通過政府與社會資本共同來提供，這就意味著國家的錢袋子和老百姓的錢袋子的關系要有變化。政府就不一定要收那么多稅，可以讓大家一起來干。這不就是利益結構發(fā)生變化了？風險結構同時也變了。政府可以提供更多優(yōu)質高效的公共服務，老百姓有了更高水平的公共服務，就意味著公共消費擴大了，避免了很多因為公共服務、公共設施、公共消費不足給個人帶來的各種各樣的風險。所以，從這點來講，PPP對改革的牽引性或者輻射性很大的，它是不亞于市場化改革的一項重大改革。
三、PPP是一個不斷創(chuàng)新的過程。
PPP不是靜態(tài)的，需要不斷創(chuàng)新，包括理論創(chuàng)新、治理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，等等。只有創(chuàng)新，結合現(xiàn)實條件，PPP才能落地生根，變?yōu)楝F(xiàn)實。
推動改革是一方面，另一個方面就是創(chuàng)新。創(chuàng)新與改革相互關聯(lián)，改革著眼于破，創(chuàng)新著眼于立。創(chuàng)新就是創(chuàng)造出來可以“立”住的東西。在PPP創(chuàng)新的過程中，涉及創(chuàng)新與規(guī)范的關系，要避免規(guī)范約束了創(chuàng)新，但同時又要避免創(chuàng)新帶來的一些風險，這對政府怎么指導和規(guī)范PPP發(fā)展也提出了一個挑戰(zhàn)。
四、央企作為社會資本在參與PPP中發(fā)揮突出作用。
我們已注意到，央企是作為社會資本參與PPP，要充分認識國有資本作為社會資本在PPP發(fā)展中的重要作用。
只要不是政府的資金，統(tǒng)統(tǒng)都可以叫社會資本。其實，社會資本還有一個含義，就是相對于經濟資本而言的。經濟資本的目標就一個，即追逐利潤。而社會資本不完全等同于經濟資本，它應當承擔一份社會責任。我覺得，社會資本的提法非常貼切，一語雙關。如果想尋求暴利，那就是純粹的經濟資本。如果你愛投機，那么就到投機市場上去做。如果打算進入具有公共屬性的領域，那這個投資應當具有社會投資的屬性，就應承擔一份社會責任。如果意識不到這一點，那么進入這個領域搞PPP可能就無法成功。如果抱著投機的心態(tài)撈一把就走，那么，任何PPP都會失敗。
從國有資本參與的PPP項目來看，國企表現(xiàn)出很強的社會責任感。當然，社會資本怎么作為，國有資本怎么平衡經濟資本和社會資本兩重屬性的關系，這也是對國有資本的一個考驗。
五、以法律思維推進PPP實踐。
PPP涉及很多法律關系，怎樣完善整個法律環(huán)境，是一個非常艱巨的任務。過去制定的很多法律，已經不適應現(xiàn)在社會重大改革和創(chuàng)新發(fā)展PPP的要求。我們思考PPP，要有更多的法律思維，這種法律思維有利于形成良好的合作。如果沒有這種法律思維，可能這種合作因為法律觀念的淡薄，法律關系不清楚而引發(fā)一系列的問題。
PPP到底適用公法，還是適用私法，這些方面法學界爭論不休，若按照傳統(tǒng)的法學理論和法學思維，則難以取得共識。面對PPP，法學理論和法律制度也需要創(chuàng)新。政府以法律思維去考慮，企業(yè)也以法律思維去考慮，很多問題更容易達成共識。要不然，很多問題就是“公說公有理，婆說婆有理”，永遠都說不清楚，建立伙伴關系就相當艱難，即使建立了伙伴關系也難以持久。
（作者系中國財政科學研究院院長）
一、要立足動態(tài)實踐，避免PPP認識上的教條主義和經驗主義。
從時間維度來看，我國對PPP的探索經歷了較長時間。這種長期的探索已經突破了傳統(tǒng)的界域思維，即不再限定“這是政府的領域，那是市場的領域”，從過去強調的政府與市場的對立走向了政府與市場的合作。遺憾的是，我們的理論還跟不上實踐的這些變化。
我之所以說要避免教條主義，就是說不能按照國外的和書本上的定義來剪裁現(xiàn)實，看見的東西不一定是看透了的東西。所以，一定要認真對待豐富多彩的現(xiàn)實，各地PPP的探索都包含著許多創(chuàng)新的嫩芽。另外，要避免經驗主義，不能憑著感覺說，我們的所有做法都是合理的，也許在特定的條件下是合理的，但過一段時間，條件變了，可能就未必合理。
要真正認識PPP，應從大與小兩個方面看。從大的方面來看，PPP屬于公共治理的范疇，但在這里，公共治理采取了一種非行政運作方式，引進了市場和社會的因素，所以，我說它叫共治。共治是PPP基本的理念。進一步延伸，PPP實際上改變了資源的配置方式。過去兩只手是分開的，現(xiàn)在國家通過PPP把政府的手和市場的手協(xié)同起來，共同配置資源，實際上是政府讓出空間來調動社會資本的積極性、創(chuàng)造性。
從主體方面認識，PPP就是行為主體之間的一種合作。怎么把這種合作搞成功，這就涉及主體之間的收益和風險的共享和分擔問題。PPP涉及幾大結構的問題，其中最重要的就是風險結構、收益結構。
二、PPP是一場不亞于市場化改革的一項重大改革。
我認為，PPP將會改變整個社會的利益結構和風險結構。譬如，政府如果按照老的方式來搞基礎社會設施和公共服務的話，要多收錢，多收稅，如果公共服務可以通過政府與社會資本共同來提供，這就意味著國家的錢袋子和老百姓的錢袋子的關系要有變化。政府就不一定要收那么多稅，可以讓大家一起來干。這不就是利益結構發(fā)生變化了？風險結構同時也變了。政府可以提供更多優(yōu)質高效的公共服務，老百姓有了更高水平的公共服務，就意味著公共消費擴大了，避免了很多因為公共服務、公共設施、公共消費不足給個人帶來的各種各樣的風險。所以，從這點來講，PPP對改革的牽引性或者輻射性很大的，它是不亞于市場化改革的一項重大改革。
三、PPP是一個不斷創(chuàng)新的過程。
PPP不是靜態(tài)的，需要不斷創(chuàng)新，包括理論創(chuàng)新、治理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，等等。只有創(chuàng)新，結合現(xiàn)實條件，PPP才能落地生根，變?yōu)楝F(xiàn)實。
推動改革是一方面，另一個方面就是創(chuàng)新。創(chuàng)新與改革相互關聯(lián)，改革著眼于破，創(chuàng)新著眼于立。創(chuàng)新就是創(chuàng)造出來可以“立”住的東西。在PPP創(chuàng)新的過程中，涉及創(chuàng)新與規(guī)范的關系，要避免規(guī)范約束了創(chuàng)新，但同時又要避免創(chuàng)新帶來的一些風險，這對政府怎么指導和規(guī)范PPP發(fā)展也提出了一個挑戰(zhàn)。
四、央企作為社會資本在參與PPP中發(fā)揮突出作用。
我們已注意到，央企是作為社會資本參與PPP，要充分認識國有資本作為社會資本在PPP發(fā)展中的重要作用。
只要不是政府的資金，統(tǒng)統(tǒng)都可以叫社會資本。其實，社會資本還有一個含義，就是相對于經濟資本而言的。經濟資本的目標就一個，即追逐利潤。而社會資本不完全等同于經濟資本，它應當承擔一份社會責任。我覺得，社會資本的提法非常貼切，一語雙關。如果想尋求暴利，那就是純粹的經濟資本。如果你愛投機，那么就到投機市場上去做。如果打算進入具有公共屬性的領域，那這個投資應當具有社會投資的屬性，就應承擔一份社會責任。如果意識不到這一點，那么進入這個領域搞PPP可能就無法成功。如果抱著投機的心態(tài)撈一把就走，那么，任何PPP都會失敗。
從國有資本參與的PPP項目來看，國企表現(xiàn)出很強的社會責任感。當然，社會資本怎么作為，國有資本怎么平衡經濟資本和社會資本兩重屬性的關系，這也是對國有資本的一個考驗。
五、以法律思維推進PPP實踐。
PPP涉及很多法律關系，怎樣完善整個法律環(huán)境，是一個非常艱巨的任務。過去制定的很多法律，已經不適應現(xiàn)在社會重大改革和創(chuàng)新發(fā)展PPP的要求。我們思考PPP，要有更多的法律思維，這種法律思維有利于形成良好的合作。如果沒有這種法律思維，可能這種合作因為法律觀念的淡薄，法律關系不清楚而引發(fā)一系列的問題。
PPP到底適用公法，還是適用私法，這些方面法學界爭論不休，若按照傳統(tǒng)的法學理論和法學思維，則難以取得共識。面對PPP，法學理論和法律制度也需要創(chuàng)新。政府以法律思維去考慮，企業(yè)也以法律思維去考慮，很多問題更容易達成共識。要不然，很多問題就是“公說公有理，婆說婆有理”，永遠都說不清楚，建立伙伴關系就相當艱難，即使建立了伙伴關系也難以持久。
（作者系中國財政科學研究院院長）